在經歷了近兩年的規范整頓之后，今年上半年，地方政府債務融資明顯回暖。財政部在7月16日發布的數據顯示，今年上半年，全國地方累計發行新增債券21765億元，占今年新增地方政府債務限額30800億元的70.7%;僅6月當月發行規模7170億元，約占上半年累計發行規模的三分之一，創年內單月發行規模新高。

同日，財政部預算司副司長郝磊分析指出，與去年同期相比，今年上半年新增債券發行主要特點：一是發行進度大幅提升，二是債券期限明顯延長，三是利率成本有所下降。這都體現出地方債在融資端的迫切需求，能夠得到投資端的資本支持，投融資雙方在地方政府債務融資領域的熱度顯著提升。

但與此同時，今年上半年也存在個別城投債未能按時兌付、甚至被評級機構下調評級的極端案例，也讓業界對于“城投剛兌信仰”有了全新的認識。

在這樣的政策和金融市場背景下，伴隨著地方政府負債總額持續攀升和債務形式、結構的多樣化，也使投資者對于地方政府資信和風險評價存在更多、更急迫的需求。在目前的政策背景下，地方政府債務總體風險處于怎樣的水平?現階段的金融市場，對于政府信用的研究處于什么樣的階段?又有哪些金融形式，能夠實現地方經濟發展和地方政府債務風險的平衡?

針對上述備受市場關注的話題，《環球網》財經頻道記者專訪了國投信達政信金融服務集團首席經濟學家、中央財經大學金融學院何曉宇教授，向大家講述城投債“爆雷”背后的地方政府債務困局，及頂層設計下一攬子金融服務給化解地方政府債務帶來的機遇。

“地方債不是問題，關鍵要區分良性負債和不良負債”

“要理解地方債，首先要正確地看待地方債，切忌將地方債‘妖魔化’，甚至是一棒子打死。”何曉宇教授首先開宗明義提出，要肯定地方債在我國經濟發展建設過程中的重要作用，“改革開放以來的40年，我國的經濟建設得以飛速發展，取得了令全世界矚目并稱贊的成就，人民群眾生活質量提升。在快速發展的過程中，地方政府在進行經濟建設、資源開發，特別是在實施固定資產類長周期投資，僅僅依靠存量資本積累，遠遠無法滿足發展的需要;在這樣的背景下，舉債謀發展不僅是正當的，而且是必需的。這就如同企業在發展到一定階段，也需要依靠銀行貸款等負債來加速自身發展，在會計學中這叫做‘財務杠桿’。”

“但是，在發展過程中，地方債遇到的總量膨脹、使用效率低、期限錯配等問題，也是客觀存在、不容忽視的。除了近期部分城投債的風險暴露之外，更為大家所了解的，當屬PPP行業在近兩年面臨的困境。”何曉宇教授也分析指出。

PPP是地方政府在投資公共基礎設施過程中常用到的項目運作模式，也是地方債務的表現形式之一，在經歷了2014年到2016年的高速發展后，也暴露出了很多問題。特別是各地存在著大量“泛PPP”、“偽PPP”，明股實債，直接導致地方政府承擔巨大風險、債臺高筑，對中國的金融安全構成了直接威脅，這與中央層面大力推廣PPP的初衷背道而馳。

為防范地方政府債務風險，規范PPP項目運作、遏制隱性債務，財政部于2017年11月份掀起了一場集中清理PPP項目的風暴，此后連發多份文件加強監管。在此背景下，PPP相關行業也受到了很大影響，在過去兩年中，重點布局于PPP行業的多家上市公司，典型者如東方園林等，此前的業務高速增長難以為繼，甚至引發了企業層面資金緊張的流動性危機，這直觀地反應了PPP行業面臨的困境。

PPP融資過程中，針對資本金結構化、增信措施、退出機制等環節，既是各方的關注點，也是行業面臨困境的痛點，這絕非是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的技術層面處理能夠解決的;只有通過系統性的政信金融頂層設計，才能夠追溯到行業痛點的根源，并有針對性地化解地方政府的債務困境。

“什么叫債務危機?到期還不了債，就是債務危機。什么叫不良債務?到期還不上的債，才叫不良債務。”何曉宇教授針對地方債面臨的問題也分析指出：“就以PPP行業面臨的困境為例，其實大家可以發現，風險點并非是在債務本身，更不是在PPP模式，而是在于PPP的實際落地項目是不是能夠形成收入?所形成的收入是不是能夠覆蓋債務?從這個角度講，PPP面臨的困境，并不是債務本身的風險暴露，更多是在舉債前端的投資環節風險暴露。”

何曉宇教授進一步分析指出，地方政府舉債謀發展，這沒有問題，而且在未來仍然是實現地方經濟高質量發展的重要途徑;但是在舉債謀發展的過程中，如何提高舉債投資的效益、選擇哪種債務形式、如何匹配投資項目與債務的風險及期限，這才是考驗地方政府舉債發展能力的關鍵點。同時，提高舉債投資的效益、正確地選擇債務形式，也是化解地方債困局的著力點。

“地方政府不缺錢，缺的是一攬子金融服務”

“再說地方政府融資的層面，所謂的地方政府融資難，其實是個偽命題。”何曉宇教授針對地方政府融資的細分角度分析指出：“例如近日中辦、國辦印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，強調要有效發揮財政和貨幣政策作用，支持做好專項債券有關工作;根據財政部統一部署，6月14日至24日，中國工商銀行將于海南、上海、廣東、廣西等試點省區市開售柜臺地方政府專項債券，涵蓋收費公路、土地儲備項目等。從實際市場反應來看，得到了投資者的熱烈追捧。”

針對今年上半年以來發行的地方債，財政部預算司副司長郝磊也在7月16日分析指出，從項目性質看，超五成新增債券用于在建項目建設，解決工程爛尾及拖欠工程款等問題。從資金支持領域看，穩投資支出超過60%。從資金支持重點看，著力支持重大區域發展戰略和三大攻堅戰。

何曉宇教授還提到，中央將發債的權利下放到地方，審批權仍在中央，不過這是中國財政體系的一大改革，是將事權和財權進一步融合的改革嘗試。在目前全球經濟衰退的情況下，各國都在采用逆周期調節手段，中國用這一方法則更有空間。因為除了國家層面的重大工程建設以外，各省市區縣仍有需要大量的基礎設施建設、市政工程建設和改造、民生工程等要大量資金，同時，這些基礎性工程的建設是地方經濟加速發展的先決條件。“要想富，先修路”是東部發達地區的經驗，但基礎設施不完善是中西部以及廣大的三四線城市發展的短板。

國家現在鼓勵各地發行一般債和專項債來解決重點工程項目的后續建設和新開工建設項目資本金，可以更好激發“后進”地區經濟發展潛力。對于中國來說，更大的發展潛力在于各種天然資源更加豐富的地區，只要發債周期和規模合理控制，對地方經濟發展是促進作用。

不僅如此，記者也關注到，備受社會關注的PPP模式在經歷了近兩年的規范約束與清庫工作后，也出現了行業性的回暖，特別是今年3月8日財政部發布的《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》，《意見》中提出：“在公共服務領域推廣運用PPP模式，引入社會力量參與公共服務供給，提升供給質量和效率，是黨中央、國務院作出的一項重大決策部署”、“有效防控地方政府隱性債務風險，充分發揮PPP模式積極作用……補齊基礎設施短板，推動經濟高質量發展”。

對此，何曉宇教授總結指出：“地方政府不缺錢，缺的是一攬子金融服務，缺的是關于地方政府債務融資的頂層設計。也正是基于這樣的大背景，我們在國內倡導并推動著政信金融的一攬子金融服務模式。”

關于給地方政府提供的一攬子金融服務模式，首先需要了解政信金融的產生背景和存在形式。2014年國務院43號文關于處理地方政府債務的問題提出了“開前門，堵后門”的解決思路，意思是堵住隱性債務的規模增大，將所有債務都顯性化，其中的方法就是將政府債務按照全口徑標準納入預算。這與2015年新施行的《預算法》的要求是一致的。

政信金融起源于在解決地方政府舉債搞建設過程中鼓勵社會資本方參與政府類工程建設，作為國家鼓勵的市場化融資方式，政信金融作為各地政府重大項目的補充資金渠道，相比單純、單一的PPP模式，能夠更加有效地解決項目建設資金的流動性問題;而且以與平臺公司合作的方式參與投融資、建設等多個環節，不僅不會導致平臺公司產生新的債務，還能夠通過各種形式的合作以產生的利潤來解決之前的債務問題，更有利于從頂層規劃設計和產業鏈良性可持續發展的角度介入當地基礎設施建設及民生改善工程建設。

何曉宇教授以PPP為例子，解釋政信金融在地方政府債務融資過程中的作用時分析指出：“我們經常提到的PPP模式只是政信金融的一種情形，而政信金融這個概念以及所附帶的整套解決方案是在政府職責范圍內的基礎設施建設及民生工程項目，從規劃、投資、融資、建設、管理及退出等全流程的內容。

(中央財經大學教授何曉宇)

“為地方政府‘量身定做’符合自身發展需求的債務方案”

“政信金融并不是我們創造出來的新名詞，與政府信用相關的金融活動，都屬于政信金融的范疇;甚至追溯到17世紀初，世界上第一家證券交易所——荷蘭阿姆斯特丹證券交易所，其實也算是政信金融的雛形。”何曉宇教授針對政信金融這個還并不為大眾所熟知的金融概念解說到：“國投信達金融服務集團牽手中央財經大學成立政信研究院，只能算是在政信金融研究領域，在國內的倡導者、推動者和實踐者。”

據了解，國投信達金融服務集團是一個從“政信理論研究”到“政信全產業鏈覆蓋”的金融服務集團，得到國家級智庫專家、國家高等院校的支持，對地方政府債務融資項目進行專業的研究、設計和優化。集團可整合包含銀行、券商、信托公司、金融資產交易所、保險公司、基金公司在內的各種金融機構，對各種不同條件的政府項目開展結構化投資項目后期可通過集團自有金融平臺，對項目資產進行證券化、海外發債、地方交易所股權釋放等模式，在充分運用金融產品的同時，為地方政府提供合資公司、PPP+產城融合投資等深化服務，有效地化解地方政府債務。

“政信金融更強調債務融資的頂層設計，就是要結合債務結構、形式、渠道、期限、償還方式等因素，進行綜合、通盤性考慮，從中選擇最適合地方政府投資需求、最有利于促進地方經濟發展的一整套債務融資方案。”何曉宇教授認為，對于地方政府債務融資而言，最重要的不是融資環節，而是對于債務融資的全流程把控：從前端的投什么項目，到中端的債務融資形式、結構及成本，再到后端的債務償還、現金流匹配等。

“舉一個我們操作的案例，一個地方政府，計劃修建一條高速公路，這肯定是好事兒、肯定會得到中央的支持;事實也是如此，針對這個項目，地方政府很快就獲得了國家開發銀行的貸款審批。但是，經過我們的設計發現，這個貸款卻不能用，為什么呢?”何曉宇教授舉例說明政信金融設計的重要價值：“因為這個貸款的發放形式，是未來15年平均發放，你想一想，修一條高速公路可能在未來15年平均投資嗎?顯然不可能!建設資金都需要在最初1到2年投資到位才行，這個就是債務與投資項目的期限錯配，地方政府就不得不考慮變換融資方式。”

國投信達金融服務集團所能提供的政信金融服務，就是建立在理論優勢、智庫指導優勢及集團投資平臺的權威性，為地方政府“量身定做”設計符合自身發展需求的、合規的項目發展模式，項目入庫成功率高在互利合作的基礎上，由地方政府提供信用擔保，集團提供流動性資金支持，有效地平滑項目壓力。

“市長握著我的手說：‘你們的服務是真正的結構化改革!’”

在記者的強烈要求下，國投信達金融服務集團的工作人員，向記者提供了幾個服務地方的案例。

君子當解人之需，更成人之美。國投信達的核心優勢在于挖掘地方資源優勢，為地方發展搭梯子，找準發展的痛點，以點帶面，從而助力地方突破發展的瓶頸。

國投信達項目部人員向記者表示：對一些“后進”中西部城市來說，其優勢在于“山清水秀，物華天寶”，在人們普遍追求更高標準的旅游需求后，如何將這些“后進”地區的“后勁”激發出來，是擺在政府面前的首要問題。如貴州的黃果樹瀑布是全國第一大瀑布，毋斂古國有著2000多年的歷史......您也許不知道這些著名的旅游景點的交通還沒有全部實現交通直達，因為深入到縣域的交通還不如國道、省道那么發達，而國投信達瞄準了縣域經濟發展的短板以全流程一體化的服務模式深耕這些地區的交通基建和民生改善工程，已經和正在幫助這些區域文旅升級發展提供便利。

如今許多地區經濟發展藍圖已經繪制，但缺乏啟動資金，只能擱置。在云南大理巍山項目中，國投信達作為政信金融服務的代表，提供的是金融服務加產業導入的一體化綜合服務，推動結果向“完成了項目、創造了效益、還未增加政府債務”發展，真正實現一舉三得。

從0到1，補齊短板再搞發展。巍山縣是國家級歷史文化名城，擁有豐富的自然資源、歷史資源和文化資源。“南詔古都、彝祖故里、道教圣地、鳥道雄關、紅河之源、和諧回村”是巍山縣極具地方特色和民族特點的六張名片。國投信達深入實地，根據巍山的特點及優勢，率先在基建發力。國投信達巍彌公路項目的完工率先為旅游發力開辟出道路，而在后期建設中致力于選擇性地進行產業導入，實現產業多元化，推動地區經濟、財政進入良性循環。同時，進行政信金融創新，與巍山縣平臺公司共同組建產業投資基金，將資金投入到旅游業及其相關產業的發展中來，在旅游交通、景區景點設施建設方面重點發力。建設服務經濟，經濟反哺建設，以旅游文化產業為主導，帶動高原特色農業、旅游商品加工業、小吃產業和現代服務業，最終引領帶動縣域經濟轉型發展。

栽下梧桐樹，引得鳳凰來。山西長治高新區園區的項目同樣也是深入政信金融的又一次有益嘗試。山西省長治市高新區為國務院批準設立的國家級經濟開發區，是成為繼太原高新區后全省第二家國家高新區，同時也是國家新型工業化產業示范基地。任務越重越從容，國投信達從頂層設計出發，提供融資等一系列金融服務設計，并提出相應的配套基礎設施建設計劃。致力為高新技術孵化基地筑牢引鳳的巢。這巢，不僅融資惠民生，更能代表科技帶動能源消耗型城市的偉大轉型。

其實，在過去的一到兩年時間里，全國已有多個地市受益于國投信達金融服務集團的政信金融一攬子服務模式，包括云南的棚戶區改造，貴州的基建和民生改善項目等。時空轉變，服務未變。

“不謙虛地說，到現在，××市的市長每次來北京開會，還都會來看望我們，說‘你們幫了我們的大忙，從結構化的角度幫我們解決發展難題’!”提到為地方政府提供更高效、更有價值的綜合金融服務，以及促進地方經濟發展的成果，何曉宇教授也感到非常自豪。

(國投信達(北京)投資基金集團副總裁丁兆吉)

對此，國投信達(北京)投資基金集團副總裁丁兆吉也總結到：“能夠幫助到地方政府實現高效優質的融資，是我們國投信達的愿景和信仰。這不是某一個人的功勞，也不是某幾個人的功勞，而是一整套科學、完整的政信金融系統，是建立在國投信達雄厚的資本實力和豐富的資本運作經驗基礎上，加之中央財經大學深厚科研學術底蘊，凝結而成的政信金融系統。我們作為政信金融的倡導者，也希望能夠運用科學的政信金融理論和切合實際的政信金融操作模式，解決地方政府的融資難題，助力地方經濟實現高質量、可持續的發展，為地方百姓謀福祉。”