2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，標(biāo)志著排污權(quán)交易制度成為我國(guó)一項(xiàng)重要的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。目前，全國(guó)已有28個(gè)省（市、自治區(qū)）開(kāi)展了排污權(quán)交易試點(diǎn)工作。

排污權(quán)交易存在的問(wèn)題

結(jié)合地方排污權(quán)交易工作實(shí)踐，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段我國(guó)排污權(quán)交易主要存在以下幾方面問(wèn)題。

一是配套政策法規(guī)不完善，各地管理尺度不統(tǒng)一。因地域差異，不同區(qū)域交易政策差別較大，各試點(diǎn)省市交易基價(jià)、交易范圍及污染物標(biāo)的等標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。比如，化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫及氮氧化物四項(xiàng)指標(biāo)的交易指導(dǎo)價(jià)，湖北省分別為8790元/噸、3990元/噸、1.4萬(wàn)元/噸、4000元/噸；湖南省分別為2萬(wàn)元/噸、1.5萬(wàn)元/噸、4萬(wàn)元/噸、2.5萬(wàn)元/噸。“一地一制度”導(dǎo)致不同省市之間排污權(quán)交易成本相差甚遠(yuǎn)，企業(yè)對(duì)此頗有怨言。

二是初始排污權(quán)核定口徑較多，分配方法有失公允。以湖北省為例，現(xiàn)有排污單位初始排污權(quán)核定方法包括排放績(jī)效法等，總量核定結(jié)果大于環(huán)評(píng)批復(fù)總量指標(biāo)的，按環(huán)評(píng)文件確定；新（改、擴(kuò)）建項(xiàng)目的排污權(quán)根據(jù)環(huán)評(píng)文件核定。因核定口徑較多，導(dǎo)致現(xiàn)有排污單位初始排污權(quán)核定不確定性較大，核定結(jié)果可能與實(shí)際情況不相符。按照排污權(quán)有償使用制度，排污單位須通過(guò)繳納使用費(fèi)或通過(guò)市場(chǎng)交易獲得排污權(quán)。以湖北省為例，2008年10月27日后通過(guò)省級(jí)及以上生態(tài)環(huán)境部門環(huán)評(píng)批復(fù)的，化學(xué)需氧量、二氧化硫初始排污權(quán)需通過(guò)交易獲得；2012年8月21日后通過(guò)市（州）及以上生態(tài)環(huán)境部門環(huán)評(píng)批復(fù)的，四項(xiàng)指標(biāo)排污權(quán)需通過(guò)交易獲得。目前，因繳納排污權(quán)使用費(fèi)的有關(guān)制度尚未出臺(tái)，采取定額出讓方式的企業(yè)其排污權(quán)均無(wú)償獲得，而通過(guò)市場(chǎng)交易獲得排污權(quán)的企業(yè)須承擔(dān)較高的經(jīng)濟(jì)成本，兩種分配方法顯然有失公允。

三是初始排污權(quán)核定與排污許可制度尚未有效銜接。企業(yè)排污許可證核定總量理論上應(yīng)等于此企業(yè)排污權(quán)交易公開(kāi)出讓與定額出讓獲得的排污權(quán)總量之和。實(shí)際工作中，因計(jì)算方法不同往往導(dǎo)致二者核定結(jié)果不一致。同時(shí)，二者管理的污染物指標(biāo)不統(tǒng)一，排污許可證核定指標(biāo)在排污權(quán)交易四項(xiàng)指標(biāo)的基礎(chǔ)上增加了總磷、煙粉塵等指標(biāo)；排污許可證核定總量為污染物納管總量，排污權(quán)核定總量為污染物排入外環(huán)境總量，二者也不盡相同。

四是排污權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)育程度不充分，市場(chǎng)交易缺乏活力。排污權(quán)交易市場(chǎng)分為一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)，一級(jí)市場(chǎng)在政府和企業(yè)間進(jìn)行，采取排污權(quán)初始分配、政府回購(gòu)等交易方式；二級(jí)市場(chǎng)是企業(yè)之間的配額買賣。有的地方一級(jí)交易市場(chǎng)尚不規(guī)范，企業(yè)主導(dǎo)的二級(jí)市場(chǎng)發(fā)育更為不充分，配套制度不健全。同時(shí)，因各地之間尚未打通政策制度障礙，導(dǎo)致排污權(quán)無(wú)法在省際間交易，全國(guó)排污權(quán)交易市場(chǎng)尚未形成。

五是未考慮環(huán)境質(zhì)量底線的硬約束。初始排污權(quán)核定與分配主要是基于企業(yè)實(shí)際排放量與各地污染物控制總量確定，并未考慮“三線一單”大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量底線對(duì)污染物排放總量分區(qū)管理的要求，缺少對(duì)環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)區(qū)域排污現(xiàn)狀的系統(tǒng)分析。這可能導(dǎo)致污染物空間分配超量，不利于環(huán)境質(zhì)量的改善。

健全排污權(quán)交易制度的相關(guān)建議

如何健全相關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易與環(huán)境管理相關(guān)制度有效融合？為此，筆者提出以下幾點(diǎn)建議。

第一，健全配套政策法規(guī)，建立完備、科學(xué)、可操作的交易制度體系。結(jié)合地區(qū)差異對(duì)交易基價(jià)出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)，規(guī)范排污權(quán)交易工作，使排污權(quán)有償使用及交易有據(jù)可依、有章可循，為地方政府深入推進(jìn)排污權(quán)交易制度改革提供法律保障和技術(shù)支撐。

第二，規(guī)范初始排污權(quán)核算方法，完善排污權(quán)分配機(jī)制。建議研究制定排污權(quán)初始核定技術(shù)規(guī)范，并與排污許可核定技術(shù)方法有效銜接，分行業(yè)明確排污權(quán)核定的方法和口徑。排污權(quán)核定方法既要考慮宏觀層面區(qū)域環(huán)境容量差異，也要兼顧微觀層面建設(shè)項(xiàng)目達(dá)標(biāo)排放實(shí)際情況，注重核定方法的科學(xué)性和數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

第三，做好與排污許可制度深度對(duì)接。排污權(quán)有償使用及交易制度的設(shè)計(jì)需與排污許可制度充分對(duì)接，建議出臺(tái)針對(duì)性的指導(dǎo)意見(jiàn)，系統(tǒng)整合排污許可、污染物總量核定、排污權(quán)有償使用及交易3項(xiàng)制度。建議在排污許可證中載明企業(yè)排污權(quán)有償使用和交易情況，明確通過(guò)淘汰落后產(chǎn)能、技術(shù)改造、清潔生產(chǎn)等方式削減的污染物排放量可用于交易，從而激發(fā)排污單位主動(dòng)降耗治污減排的積極性。

第四，健全市場(chǎng)交易規(guī)則，激發(fā)排污權(quán)交易市場(chǎng)活力。政府部門應(yīng)著力創(chuàng)造公平公正的排污權(quán)交易市場(chǎng)環(huán)境，建立健全相關(guān)交易規(guī)則，激發(fā)排污權(quán)交易市場(chǎng)活力，由市場(chǎng)確定合適的交易方式、交易價(jià)格、交易規(guī)模。同時(shí)，建議政府拓寬交易方式，嘗試將基準(zhǔn)價(jià)交易、競(jìng)價(jià)交易、掛牌交易、大宗交易等模式引入二級(jí)交易市場(chǎng)，讓企業(yè)結(jié)合實(shí)際自主選擇合適的交易方式，提升交易過(guò)程的靈活性、高效性。

第五，與大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量底線管控制度相結(jié)合。建議在排污權(quán)交易工作程序的前端，設(shè)置環(huán)境分區(qū)排污總量上線，以滿足環(huán)境質(zhì)量底線的約束，確保區(qū)域大氣及水污染物排放總量不突破環(huán)境承載力，環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)區(qū)域落實(shí)超標(biāo)污染物倍量削減等措施，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。李靜 陳安